In the months following the inauguration of the new provincial government of South Kivu in October 2017, the city of Bukavu in the eastern Democratic Republic of the Congo was witnessing a series of burglaries and violent attacks. The targets of the attacks included private homes, shops, banks, sellers of phone cards and money-changers. In February 2018, faced with an increasingly frustrated population, a Security Council formed of the provincial government, key security actors and municipal leaders launched the Tujikinge campaign (Swahili; protect us).
In this blog by Michel Thill, Godefroid Muzalia and Gentil Kulimushi, the authors explore security governance in the Congo through the lens of the Tujikinge campaign, uncovering some of its actors and dynamics.
Going beyond an assessment of its successes and failures, the authors argue that an analysis of the campaign’s diverse initiatives provides a glimpse into the opaque realities of security governance in Bukavu. First, the legacy of auto-prise en charge gives rise to impressive creativity and diversity in responses to insecurity. They are, however, often autonomous, locally-led initiatives and therefore risk to escape central control. Second, transparency and accountability can fall victim to political manipulation as well to the sheer multitude of state and non-state actors, each with their own, and sometimes contradictory, agendas. Third, this ambivalence of actors and agendas means that security governance ultimately rests on those who simultaneously create security and insecurity. To overcome this opacity, the authors argue for the disentanglement of the convoluted security landscape—a major challenge in itself.
Dans les mois suivant l’investiture du nouveau gouvernement provincial du Sud-Kivu en octobre 2017, une série de cambriolages et d’attaques féroces frappent la ville de Bukavu dans l’est de la République démocratique du Congo. Les cibles sont des maisons privées, magasins, banques, des revendeurs des cartes téléphoniques prépayées, des changeurs d’argent communément appelés cambistes et un entrepôt de la brasserie Bralima.[1]
En mi-février 2018, face à une population de plus en plus frustrée, le gouvernement provincial réunit un Conseil de Sécurité élargi composé des acteurs de sécurité clés de la province tout comme les bourgmestres des trois communes de la ville et les chefs de ses 20 quartiers. Le Conseil décide de lancer la campagne « Tujikinge » (« protégeons-nous » en Swahili) avec l’objectif de mettre fin à cette insécurité en « associant toute la population, la Police Nationale et de [sic !] l’Armée pour la sécurité de la ville de Bukavu et ses environs ».[2]
Après l’annonce de la campagne, les opérations se lancent immédiatement. La Police Nationale Congolaise (PNC) érige des « checkpoints » routiers pour contrôler les véhicules et lance des bouclages dans les quartiers chauds ; les patrouilles nocturnes sont renforcées et des patrouilles de reconnaissance sont organisées pendant la journée. Les autorités promettent de récompenser les policiers qui « auront fait preuve de bravoure » avec une motivation financière, tout comme chaque civil qui fournit des informations pertinentes, dénonce les malfaiteurs ou indique les endroits de cachettes d’armes.
La campagne Tujikinge, très médiatisée par les autorités de la ville dans les semaines et mois à venir, a reçu beaucoup d’attention dans la presse, par les associations de la société civile et de la population de Bukavu. A part son envergure ambitieuse et son bilan tant discuté, la campagne offre une opportunité concrète d’étudier la gouvernance de la sécurité à Bukavu. Qui sont les acteurs principaux de la sécurité à Bukavu ? Et comment essaient-ils d’assurer la sécurité dans un contexte marqué par un manque de moyens et une gouvernance trop souvent au service des classes dirigeantes ? Ou sinon : comment une campagne sécuritaire comme Tujikinge se concrétise-t-elle en réalité, donc au terrain et en pratique ?
Sous l’ombre de l’auto-prise en charge
En échangeant sur la gouvernance sécuritaire avec la société civile, les autorités urbaines tout comme la police, on ne peut pas échapper à l’expression répétée par eux tous : « La sécurité est l’affaire de tous ». Pour le cas de Tujikinge, un employé d’une commune de Bukavu résumait la campagne en insistant sur ce point: « Toutes les couches, tout le monde était dans cette campagne, de façon négative ou positive ».[3]
Cette dimension d’inclusion sociale dans la sécurité porte un bagage historique assez spécifique et important au Congo. Dans les années 1980 qui témoignaient le déclin socio-économique rapide du pays et l’écroulement des services étatiques, Mobutu appelait sa population à se débrouiller elle-même—de se prendre en charge—une devise qui depuis est devenue un pilier de la survie quotidienne au Congo. Dans l’est de la RDC s’ajoute le fait que depuis la fin de la Première Guerre du Congo de 1996 jusqu’à aujourd’hui, les groupes armés d’auto-défense congolais, communément appelé Mai-Mai, se justifient comme défenseurs de leur patrie abandonnée par l’Etat en faisant recours au discours de l’auto-prise en charge. Au fil du temps, cette idée d’auto-prise en charge s’est enracinée dans l’imaginaire et le vocabulaire populaire. Et la campagne Tujikinge s’inscrit dans cette lignée historique.[4]
Quelques entités administratives de la ville ne tardaient pas à « se prendre en charge ». Un conseiller du gouvernorat, par exemple, approchait les agents de la commune d’Ibanda pour se renseigner sur leurs initiatives dans le domaine de la sécurité. Quand il était confronté à la question du financement de ces initiatives, il n’y avait plus eu de suivi. Bien habitué à ce défaut de moyens, la commune à quand-même « mis la main à la pâte ».[5] Elle a organisé plusieurs réunions pour sensibiliser la population sur la campagne et a établi des boîtes de genre postales devant quelques stations de police pour faciliter les dénonciations anonymes des malfaiteurs.
Autre exemple, un chef de quartier lançait tout un programme d’initiatives dans sa contrée. Il faisait appel à ses collègues de l’administration urbaine locale et aux notables du quartier pour financer 40 talkie-walkies et 5,000 sifflets. Les premiers garantissaient la communication permanente entre les administrateurs, les patrouilleurs et les services de sécurité. Les sifflets étaient distribués aux habitants du quartier pour pouvoir signaler toute urgence ou appeler au secours. Ces fonds permettaient aussi le développement de l’éclairage dans les avenues et l’installation de projecteurs dans les endroits chauds. En plus, les administrateurs renforçaient le contrôle du va et viens dans leur quartier. Encore, le chef de quartier mettait en place une collaboration transfrontalière avec son homologue rwandais. Ce dernier faisait arrêter des criminels congolais qui s’échappaient à travers la frontière et les renvoyait à la police congolaise.
A part cet appui de la structure administrative, plusieurs associations formelles et informelles civiles de la ville n’hésitaient pas non plus de prononcer leur propre soutien pour la campagne. Leur appui consistait surtout dans la dénonciation et la livraison d’informations sans lesquelles les acteurs étatiques seraient souvent dans le noir.
Un joueur clé dans ce domaine était le motard (un taximan qui conduit la moto), une personne qui souvent connaît—et parfois fait partie—du monde criminel et incarne donc un rôle ambigu dans le monde de la sécurité. En effet, selon les associations des motards, certains de leurs membres ont été auparavant associés aux groupes armés qui opèrent encore dans l’est de la RDC. Bien que démobilisés et « réinsérés sur le plan social », certains parmi eux demeurent liés aux réseaux criminels plus ou moins structurés. Aussi, grâce à sa profession, le motard connait la ville avec tous ses coins cachés comme peu d’autres. Voilà pourquoi, selon les motards eux-mêmes, la police le sollicitait comme ses yeux et oreilles—leurs « éclaireurs ». Effectivement, grâce aux motards, plusieurs maisons de bandits ont été dénichées.
Un autre acteur d’un statut similairement ambigu dans le paysage sécuritaire de Bukavu sont les Forces Vives—une structure qui a son origine dans la volonté des jeunes de sécuriser leurs propres quartiers en attrapant et punissant eux-mêmes des criminels pendant une phase d’insécurité turbulente autour des élections de 2006. À cause de son origine de caractère vigilant et son réseau informel qui pénètre le monde souterrain de la ville, les Forces Vives ont une connaissance incomparable du milieu criminel de leurs zones. Aujourd’hui divisée en deux organisations séparées—SAJECEK Forces Vives et Bukavu-Forces Vives—, elles se sont formalisées et maintiennent des relations d’influence avec les autorités de la ville. Pendant Tujikinge, des éléments de la police faisaient recours à quelques membres de ces organisations pour dénicher des cachettes de bandits. Dans leur propre langage, ces derniers étaient les « non apparents » dans la campagne—des acteurs d’une importance cruciale dans la gouvernance sécuritaire de Bukavu (20, 24).
En bref, la campagne Tujikinge se réalisait sur terrain à travers l’implication de plusieurs acteurs étatiques et non-étatiques qui opéraient parfois sous la direction du gouvernorat de la PNC, et parfois d’une manière autonome. Mais malgré toutes ces initiatives créatrices et polyvalentes, faire le bilan de Tujikinge reste une tâche difficile. Dans un premier temps, la campagne a semblé remporter des victoires. Dans les opérations de bouclage, un nombre important d’armes a été confisqué et des douzaines de personnes ont été arrêtées et présentées à la population. Six semaines après le début de la campagne, SAJECEK Forces Vives faisait rapport d’une diminution de la criminalité à Bukavu.[6]
Abus, finances, politique : Les défis reprennent le dessus
Au fil des mois cependant, les voix des mécontents se multipliaient. En septembre, à peine six mois après son lancement, la société civile dénonçait Tujikinge comme un échec et un article sur la Libre Afrique parle de Bukavu comme « la capitale de l’insécurité ». Effectivement, dans ce seul mois de septembre, trois corps sans vie étaient retrouvés à travers la ville, et le matin du 20 septembre, un des cambistes les plus connus de Bukavu était assassiné en quittant sa maison. Comment expliquer cette nouvelle hausse d’insécurité malgré la campagne Tujikinge ?
Au moins dans un premier temps, l’appel répétitif à toute la population de s’approprier de la campagne risquait d’encourager quelques habitants désireux de voir une fin à l’insécurité d’agir avec trop de zèle. Dans la logique de l’auto-prise en charge, le mois de février voyait plusieurs cas de justice populaire à travers la province du Sud-Kivu—des populations prenant la justice en leurs propres mains en exécutant des malfrats attrapés en flagrant délit. De tels actes, cependant, ne faisaient guère augmenter la sécurité.
A part ces cas isolés, la réalité des conditions de vie et travail des policiers avait elle aussi un impact négatif sur l’image de la campagne. Les motards et membres des Forces Vives qui jouaient un rôle tellement important dans les opérations, accusaient les policiers déployés aux barrières de routes de tracasseries. Un policier et un membre des Forces Vives affirmaient que pendant les bouclages des services de sécurité, de l’argent et des biens de valeurs étaient portés voler. Similairement, des observateurs de la campagne accusaient le fait que quelques bouclages étaient organisés pour la seule raison d’avoir une opportunité de trouver de l’argent d’une manière ou d’une autre. Bukavu-Forces Vives dénonçait le fait qu’elle voyait les bandits supposés arrêtés circuler librement en ville. Pire, un journaliste et motard disaient que bon nombre de ces supposés criminels n’étaient jamais envoyés en prison, mais que leur présentation devant la presse était de la mascarade par les autorités politiques. Le Gouverneur lui-même reconnaissait le comportement imparfait de quelques policiers et disait le regretter. Bien qu’ils insistaient sur un bilan positif de Tujikinge, plusieurs policiers avouaient eux-aussi que dans de telles opérations, les tracasseries et abus étaient impossibles à éviter complètement.
Un autre défi se posait par le financement de la campagne Tujikinge : Qui a financé qui et à combien ? Pour le cas de la PNC, un policier de la hiérarchie affirmait qu’il y a eu un financement du gouvernement pour appuyer les activités extraordinaires de la PNC. Mais d’autres personnes bien placées disaient que les fonds existant de la PNC—et même l’argent propre des commandants—ont dû contribuer pour garantir la communication, le carburant et autres frais des opérations. La démission du Ministre provincial de l’intérieur en juin 2018 qui contestait le fait que son ministère était dépourvu de moyens, a ajouté à la spéculation autour de la mauvaise gestion des fonds de Tujikinge. Les activités de la commune et des chefs de quartier, eux, étaient certainement autofinancées. Ceci veut dire aussi, bien sûr, que les quartiers et communes plus aisés ont eu plus de moyens et donc de possibilités d’auto-prise en charge que ceux qui sont moins aisés, résultant dans un certain degré de privatisation de la sécurité.
Finalement, quelques acteurs de sécurité étatiques et non-étatiques contextualisaient l’ambition de la campagne Tujikinge. Tout d’abord, elle n’était pas la première telle initiative. La pratique de compensation financière dans de telles actions, par exemple, est bien connue à travers le Congo. A Bukavu en 2009, le Gouverneur intérim Jean-Claude Kibala Kolt avait lancé la campagne « arme contre 100 dollars ». Celle-ci, cependant, devrait être comprise surtout comme une campagne de positionnement politique en se montrant actif dans la lutte contre l’insécurité. Les observateurs faisaient une réflexion similaire pour la campagne Tujikinge. Ils affirmaient que c’était juste de la « propagande politique », une « mascarade » surtout que 2018 était l’année des élections présidentielles et législatives pendant laquelle les autorités politiques faisaient la campagne. Effectivement, depuis les élections, les autorités font de moins en moins référence à Tujikinge.
Une gouvernance sécuritaire opaque
Face à de tels défis, ce n’est donc pas totalement surprenant que l’impact de la campagne s’est éteint petit à petit. Faire son bilan n’est finalement pas l’objectif ici. L’étude des acteurs et initiatives de la campagne, cependant, donne quelques explications pour l’opacité de la gouvernance sécuritaire à Bukavu. Tout d’abord, l’héritage du concept d’auto-prise en charge donne naissance à une créativité et diversité impressionnante dans les réponses à l’insécurité qui eux sont souvent des initiatives autonomes et donc difficile à gérer.
Deuxièmement, la transparence et redevabilité tombent victimes au calcul et la manipulation politique tout comme à la multitude d’acteurs étatiques et non-étatiques impliqués qui chacun poursuit son propre agenda. Cette sorte d’ambivalence fonctionnelle suggère d’aborder l’insécurité comme un espace d’opportunités dans lequel interagissent plusieurs acteurs animés par des motivations parfois contradictoires.
Finalement, cette ambivalence fait que la gouvernance sécuritaire, constituée de multiples et diverses zones grises et ambiguës, se repose, en fin de compte, sur des acteurs qui sécurisent la population tout en l’insécurisant. Pour que des initiatives contre l’insécurité puissent connaître des succès durables, il faudrait d’abord réduire cette convolution du paysage de la sécurité et de ses acteurs—un défi majeur et essentiel pour le gouvernement et ses partenaires.
Notes
[1] Rétrospectives annuelles de l’insécurité 2017 et 2018 de la Radio Maendeleo (documents dans les archives des auteurs).
[2] Communiqué officiel du Gouverneur Claude Nyamugabo Bazibuhe, 13 février 2018 (document dans les archives des auteurs).
[3] Projet Usalama III, entretien avec un employé d’une commune, Bukavu, 27 mars 2019.
[4] Muzalia, Godefroid, Insécurité dans la ville de Bukavu au Sud-Kivu : Perspectives historiques (1960- 2018). Bukavu : GEC-SH, à être publié; Hoffmann, Kasper et Judith Verweijen, « Rebel Rule : A Governmentality Perspective ». African Affairs 2018 (version en ligne) : 1–23.
[5] Projet Usalama III, entretien avec un employé d’une commune, Bukavu, 27 mars 2019.
[6] SAJECEK-Forces Vives, Statistiques de cas d’insécurité dans la province du Sud-Kivu pour les mois de janvier, février et mars 2018. 16 avril 2018 (documents dans les archives des auteurs). Aussi : Projet Usalama III, personne intérrogée n° 31, Bukavu, 12 mars 2019.
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